Πρόταση de lege ferenda, ενόψει του νέου σχεδίου νόμου του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας για τον εκσυγχρονισμό της πολεδομικής και χωροταξικής νομοθεσίας (2020)
Οι ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις, ήτοι οι δεσμεύσεις ακινήτων διά των εγκεκριμένων χωροταξικών σχεδίων για τη δημιουργία κοινόχρηστων και κοινωφελών χώρων, αποτελούν σημαντικό πρόβλημα για τους ιδιοκτήτες των βαρυνόμενων ακινήτων. Αποτελούν “νομικά βάρη” καθώς συνεπάγονται σοβαρή δέσμευση της ιδιοκτησίας, αφού σε περίπτωση που το βαρυνόμενο ακίνητο δεν είναι ήδη δομημένο ή άλλως πως αξιοποιημένο, αποστερούν τους ιδιοκτήτες τους, από κάθε σχεδόν χρήση και κάρπωση αυτών. Αποτελούν όμως βάρη και για τη δημόσια διοίκηση είτε κεντρική είτε τοπική, αφού η ρυμοτομική δέσμευση γίνεται δια τοπογραφικής αποτύπωσης των επιτρεπόμενων χρήσεων γης, δρόμων, πεζοδρόμων, κοινόχρηστων χώρων, κοινωφελών χώρων κλπ. που θα ισχύουν όταν εφαρμοστεί το σχέδιο πόλεως και συντελεστούν οι ως άνω ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις κατόπιν πλήρους αποζημίωσης των ιδιοκτητών των βαρυνόμενων ακινήτων. Η ως άνω κανονιστική αρμοδιότητα της διοίκησης, συνιστά το πρώτο βήμα στη διαδικασία εφαρμογής του σχεδίου πόλεως κατά τον ν.1337/1983 και, βέβαια, δεν εξασφαλίζει στους αρμόδιους για την υλοποίηση του σχεδίου φορείς, τους οικονομικούς πόρους για την ολοκλήρωση της διαδικασίας και τη συντέλεση των απαλλοτριώσεων. Ως εκ τούτου, οι ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις αποτελούν βάρη που διαρκούν επί έτη και, υπό το ισχύον νομικό πλαίσιο, συνεχίζουν να επιβαρύνουν όλες τις εμπλεκόμενες πλευρές μέχρι τη συντέλεση της απαλλοτρίωσης και πλήρη αποζημίωση των ιδιοκτητών ή την άρση της απαλλοτρίωσης, σύμφωνα με όσα παρατίθενται στη συνέχεια.
Οι ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις διέπονται από πλήθος διατάξεων / νομοθετημάτων, εκ των οποίων οι βασικότερες είναι οι εξής: Σύνταγμα αρθ.17 περί προστασίας της ιδιοκτησίας και στερήσεως αυτής μόνο για δημόσια ωφέλεια και εφόσον έχει προηγηθεί πλήρης αποζημίωση των ιδιοκτητών. Ν. 1337/1983, "περί επέκτασης των Πολεοδομικών σχεδίων κλπ", ιδίως τα άρθρα 8 και 12 σχετικά με τη διαδικασία της πράξεως εφαρμογής. Π.Ν.Π. της 1.12.2001 (ΦΕΚ Α` 288/2001) κυρωθείσα με το άρθρο πρώτο του ν. 2990/2002 (ΦΕΚ Α` 30/21.2.2002), περί ορισμού του δικαστηρίου του άρθρου 11 παράγραφος 4 του ΚΑΑΑ ως αρμόδιου να αποφαίνεται ανεκκλήτως για διαφορές από ατομικές πράξεις διοικητικών αρχών, οι οποίες αφορούν την ανάκληση μη συντελεσμένων ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων και την άρση διατηρουμένων επί μακρόν ρυμοτομικών βαρών. Κώδικας Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων (ΚΑΑΑ) όπως κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2882/2001 (Α΄17/2001) και ισχύει μετά τις τροποποιήσεις του. Στο αρθ. 11 ΚΑΑΑ, όπως έχει τροποποιηθεί με τους νόμους 3986/2011 (Α' 152/1.7.2011), 4024/2011 (Α' 226/27.10.2011), 4024/2011 (Α' 226/27.10.2011), 4070/2012 (Α' 82/10.4.2012) και 4530/2018 (Α' 59/30/03/2018) και ισχύει, για την αποδέσμευση των ακινήτων από μη συντελεσμένες απαλλοτριώσεις που τα βαρύνουν, προβλέπονται οι ακόλουθοι τρόποι: (α) Οικειοθελής ανάκληση της απαλλοτρίωσης από τον φορέα που την κήρυξε (ΚΑΑΑ 11§1). (β) Υποχρεωτική ανάκληση εφόσον δεν ασκηθεί αίτηση για τον δικαστικό καθορισμό της αποζημίωσης ή δεν καθορισθεί αυτή εξωδίκως εντός τεσσάρων ετών από την κήρυξη της απαλλοτρίωσης (ΚΑΑΑ 11§2). (γ) Αυτοδίκαιη άρση εάν δεν συντελεστεί μέσα σε ενάμισι έτος από τη δημοσίευση της απόφασης προσωρινού ή οριστικού καθορισμού της αποζημίωσης (ΚΑΑΑ 11§3) (δ) Δικαστική άρση κατόπιν ανέκκλητης απόφασης του τριμελούς διοικητικού πρωτοδικείου, στην περιφέρεια του οποίου βρίσκεται το απαλλοτριωμένο ακίνητο, με την οποία ακυρώνεται η πράξη ή παράλειψη της διοίκησης να άρει την μη συντελεσμένη ρυμοτομική απαλλοτρίωση και βεβαιώνεται η αυτοδίκαιη ή υποχρεωτικώς επελθούσα άρση της απαλλοτρίωσης (ΚΑΑΑ 11§4). Ν. 4067/2012. αρθ. 32, περί της διαδικασίας τροποποίησης του σχεδίου πόλεως κατ’ εφαρμογή των δικαστικών αποφάσεων περί άρσης των πολεοδομικών απαλλοτριώσεων.
Από τις ανωτέρω διατάξεις δεν προβλέπεται αυτοδίκαιη ανάκληση των πολεοδομικών / ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων μετά την άπρακτη πάροδο ορισμένου χρονικού διαστήματος από την κήρυξή τους. Και αυτές, όμως, οι απαλλοτριώσεις εφόσον διατηρούνται χωρίς να πραγματοποιείται η συντέλεσή τους σύμφωνα με τον νόμο, επί μακρό χρονικό διάστημα, το οποίο, υπό τις ιδιαίτερες συνθήκες, που συντρέχουν σε κάθε περίπτωση, υπερβαίνει τα, κατά την κρίση του αρμοδίου δικαστηρίου, εύλογα όρια, αποτελούν νομικό και οικονομικό βάρος της ιδιοκτησίας, το οποίο είναι αντίθετο προς την συνταγματική προστασία της. Επομένως, σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, ανακύπτει υποχρέωση της διοικήσεως να άρει το ρυμοτομικό βάρος. Η υποχρέωση αυτή δεν αίρεται από το γεγονός ότι για την άρση απαιτείται η τροποποίηση του ρυμοτομικού σχεδίου, για την οποία ο νόμος προβλέπει την τήρηση ορισμένων διατυπώσεων, διότι η τροποποίηση με σκοπό την άρση της ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης, επιβάλλεται κατά τα προαναφερθέντα, για λόγους προστασίας του συνταγματικώς κατοχυρωμένου δικαιώματος της ιδιοκτησίας (ενδεικτικά ΣτΕ 469/2009, 2084/2006, 2891/2004, 3269/2003, 2314/2000).
Το εύλογο ή μη του χρόνου δέσμευσης του ακινήτου, κρίνεται βάσει των ιδιαίτερων περιστάσεων κάθε περίπτωσης. Έχει κριθεί ότι υπερβαίνει τα εύλογα όρια η πολεοδομική δέσμευση ενός ακινήτου, χωρίς πρόοδο της διαδικασίας συντέλεσης της απαλλοτρίωσης, για χρόνο έξι ετών, όμως το κριτήριο δεν είναι μόνον ποσοτικό αλλά λαμβάνονται υπόψη και οι λοιπές, ειδικές περιστάσεις. Για να δείξουμε το πρόβλημα στις σωστές διαστάσεις του, σημειώνουμε ότι συχνά, εμφανίζονται ενώπιον των δικαστηρίων, περιπτώσεις πολεοδομικών δεσμεύσεων που διατηρούνταν για πάνω από 50 έτη! Ο προσδιορισμός της συζήτησης των σχετικών υποθέσεων στα αρμόδια δικαστήρια γίνεται συνήθως μετά από 2-3 έτη από την κατάθεση του σχετικού δικογράφου και η απόφαση εκδίδεται εντός ενός έτους από τη συζήτησή της προσφυγής. Αν, όπως σε κάποιες περιπτώσεις, ακολουθήσει αίτηση αναιρέσεως της θετικής για τον ιδιοκτήτη του ακινήτου, αποφάσεως που θα εκδοθεί, το Συμβούλιο της Επικρατείας αποφαίνεται εντός 2 περίπου ετών από την κατάθεση της αιτήσεως αναιρέσεως. Τούτο σημαίνει ότι μετά την παρέλευση ευλόγου χρόνου 5-6 τουλάχιστον ετών από την ρυμοτομική απαλλοτρίωση μέχρι την άσκηση της δικαστικής προσφυγής, χρειάζονται 5-6 επιπλέον έτη για την έκδοση αμετάκλητης απόφασης περί της άρσεως της ρυμοτομικής απαλλοτρίωσης. Συνεπώς, σε όλες τις περιπτώσεις άρσεως μη συντελεσμένων ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων, απαιτούνται κατ’ ελάχιστον 10-12 έτη από την πολεοδομική δέσμευση του ακινήτου μέχρι την παραπομπή των υποθέσεων στη διοίκηση για την εφαρμογή των δικαστικών αποφάσεων που εκδόθηκαν περί της άρσεως αυτών.
Όμως, ούτε μετά την έκδοση αμετάκλητης αποφάσεως του δικαστηρίου σύμφωνα με τα παραπάνω, αποδεσμεύεται το ακίνητο, αφού για να γίνει κάτι τέτοιο, ακολουθεί τροποποίηση του σχεδίου πόλεως κατά τη διαδικασία που προβλέπεται στο αρθ. 32 ν. 4067/2012: Οι ενδιαφερόμενοι ιδιοκτήτες, ακόμη και αν ταυτίζονται με αυτούς που αναφέρονται στις ως άνω δικαστικές αποφάσεις, υποχρεούνται να προσκομίσουν στις υπηρεσίες της περιφέρειας ή της κεντρικής διοίκησης, κατάλογο από πλείστα όσα, δαπανηρά δικαιολογητικά, όπως τίτλους ιδιοκτησίας, πιστοποιητικά, πρόσφατα τοπογραφικά διαγράμματα, τεχνικές εκθέσεις και προτάσεις για την τροποποίηση του σχεδίου πόλεως κατ’ εφαρμογή της δικαστικής απόφασης, χωρίς η διοίκηση (κεντρική ή τοπική αυτοδιοίκηση) να δεσμεύεται για την αποδοχή τους. Κατά τη γνώμη μας, η σχετική διαδικασία τυγχάνει αντισυνταγματική, αφού θέτει υπό όρους, προϋποθέσεις, ιδιωτικές ενέργειες και ιδιωτικές δαπάνες, την επιτασσόμενη από το Σύνταγμα, υποχρέωση εκτέλεσης των ανέκκλητων δικαστικών αποφάσεων, από το Δημόσιο και τους ΟΤΑ. Επιπλέον, όμως, η σχετική διαδικασία έχει τιμωρητικό χαρακτήρα ή τέτοιο αποτέλεσμα για τον ιδιοκτήτη αφού, παρά την επί μακρόν δέσμευση του ακινήτου του και το διατακτικό της δικαστικής απόφασης ή των δικαστικών αποφάσεων που εκδόθηκαν σύμφωνα με τα παραπάνω και τον δικαιώνουν, μετακυλίει το βάρος της πρότασης και της διαδικασίας τροποποίησης του σχεδίου στον βαρυνόμενο ιδιοκτήτη, ο οποίος, κατά κανόνα, δεν έχει τους πόρους, τα μέσα και τη γνώση που απαιτούνται για να υποβάλει τέτοιες προτάσεις, τη στιγμή που μάλιστα, οι σχετικές προτάσεις δεν είναι δεσμευτικές για τη διοίκηση! Αυτά είναι πλέον γνωστά ή και αυτονόητα, ώστε οι σχετικές ρυθμίσεις προφανώς δεν ανταποκρίνονται στις σημερινές ανάγκες δίκαιης και αποτελεσματικής ρύθμισης των τιθέμενων ζητημάτων και σεβασμού στις αποφάσεις των δικαστηρίων και για αυτό χρειάζονται μεταρρύθμιση.
Οι κοινές απαλλοτριώσεις για δημόσια ωφέλεια, κηρύσσονται κατόπιν πρόβλεψης της σχετικής δαπάνης, συνεχίζονται με τον δικαστικό καθορισμό της αποζημίωσης των ιδιοκτητών των βαρυνόμενων ακινήτων (διαδικασία αναγνώρισης δικαιούχων και καθορισμού της προσωρινής και οριστικής αποζημίωσής τους) και ολοκληρώνονται με την παρακατάθεση της πλήρους αποζημίωσης των βαρυνόμενων ιδιοκτητών στο Ταμείο Παρακαταθηκών και Δανείων. Αντίθετα, οι ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις κηρύσσονται με τη δημοσίευση του προεδρικού διατάγματος εγκρίσεως του σχεδίου πόλεως, συνεχίζονται με την, υποβολή δηλώσεων ιδιοκτησίας από όλους τους ιδιοκτήτες της υπό ένταξη περιοχής, με την σύνταξη και κύρωση πράξεως εφαρμογής της πολεοδομικής μελέτης (η οποία πάλι αφορά όλα τα ακίνητα της πολεοδομικής ενότητας ή ενοτήτων που περιλαμβάνονται στο πολεοδομικό σχέδιο) και, μετά ταύτα, ακολουθούν ο δικαστικός καθορισμός της αξίας και των δικαιούχων αποζημίωσης σε χρήμα και η συντέλεση της ρυμοτομικής απαλλοτριώσεως. Αν και, λοιπόν, ο σκοπός και το αποτέλεσμα των ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων για τους ωφελούμενους και τους βαρυνόμενους ιδιοκτήτες, είναι το ίδιο ή ευθέως ανάλογο με αυτό που συμβαίνει στις κοινές απαλλοτριώσεις, δεν συμβαίνει το ίδιο με την διαδικασία που ακολουθείται για τη συντέλεσή τους. Πράγματι, μέχρι την κύρωση της πράξης εφαρμογής, συνήθως περνούν αρκετά έτη ενώ σε κάποιες περιπτώσεις, το στάδιο αυτό μένει ανολοκλήρωτο ελλείψει πόρων για την εκπόνηση και ολοκλήρωση των σχετικών μελετών - εξ ου και η διαδικασία για την άρση των απαλλοτριώσεων, σύμφωνα με όσα παρατέθηκαν ανωτέρω.
Η προτεινόμενη μεταρρύθμιση μπορεί να ξεκινήσει από την εξάλειψη της αιτίας του κακού, δηλαδή την έλλειψη χρηματοδότησης για την ταχεία εφαρμογή των πολεοδομικών μελετών και συντέλεση των ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων: Ως πρώτο, λοιπόν, σημείο βελτίωσης της κατάστασης προτείνεται, στο προεδρικό διάταγμα περί εγκρίσεως του χωροταξικού σχεδίου με το οποίο προοβλέπονται ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις, να περιλαμβάνονται υποχρεωτικά και (α) εγκρίσεις των δαπανών που απαιτούνται για την υλοποίηση των σχετικών μελετών, (β) χρονοδιάγραμμα των απαιτούμενων ενεργειών και (γ) καθορισμός του αρμόδιου φορέα για την υλοποίησή τους.
Κατά δεύτερον, για λόγους ισότητας στην αντιμετώπιση των περιπτώσεων και αποτελεσματικότητας της προβλεπόμενης διαδικασίας, προτείνεται η μεταχείριση των ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων μετά την πάροδο του ευλόγου χρόνου για τη συντέλεσή τους, να είναι απολύτως ίδια με αυτή των κοινών απαλλοτριώσεων. Ειδικότερα, μετά την δημοσίευση της ανέκκλητης απόφασης του αρμόδιου δικαστηρίου με την οποία αναγνωρίζεται ότι παρήλθε ο εύλογος χρόνος δέσμευσης της ιδιοκτησίας από την κήρυξη της απαλλοτρίωσης, να ακολουθεί υποχρεωτικά, αίτηση δικαστικού καθορισμού της αποζημίωσης και παρακατάθεση αυτής υπέρ των δικαιούχων. Τούτο συνεπάγεται ότι ο ενδιαφερόμενος φορέας υπέρ ου η ρυμοτομική απαλλοτρίωση θα χάνει το δικαίωμα αποζημίωσης σε γη των ιδιοκτητών των βαρυνόμενων ακινήτων που θα είχε αν ολοκλήρωνε τη διαδικασία της πράξεως εφαρμογής του πολεοδομικού σχεδίου. Η ως άνω αυτόματη σε τέτοιες περιπτώσεις, απώλεια του δικαιώματος του φορέα να αποζημιώσει σε γη, δικαιολογείται αφού, κατά πρώτον, είναι προφανές ότι ο υπέρ ου φορέας δεν είχε τη δυνατότητα ή το ενδιαφέρον προς τούτο (αλλιώς θα το είχε πράξει), κατά δεύτερον, επειδή το δημόσιο συμφέρον ολοκλήρωσης της απαλλοτρίωσης συνεχίζει να υφίσταται, κατά τρίτον, επειδή δεν θα χάνεται άλλος χρόνος για την αποζημίωση των θιγόμενων ιδιοκτητών και κατά τέταρτον και κυριότερον, επειδή δεν θα χάνονται κοινόχρηστοι χώροι ούτε θα υπάρχει ανάγκη τροποποιήσεων των πολεοδομικών σχεδίων κατά την ως άνω, προβληματική νομικά και ουσιαστικά, διαδικασία που προβλέπεται στον ν. 4067/2012.
Προς εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος και κλείσιμο των σχετικών, μακροχρόνιων εκκρεμοτήτων, στο προτεινόμενο, νέο καθεστώς μπορούν να υπαχθούν και όλες οι περιπτώσεις ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων που έχουν αρθεί κατόπιν δικαστικών αποφάσεων λόγω παρέλευσης του ευλόγου χρόνου από την κήρυξή τους, για τις οποίες εκκρεμούν τροποποιήσεις εγκεκριμένων χωροταξικών σχεδίων εις εκτέλεση των σχετικών δικαστικών αποφάσεων. Για να μην παραβλάπτεται το δικαίωμα των ιδιοκτητών υπέρ των οποίων έχουν εκδοθεί δικαστικές αποφάσεις περί άρσεως των ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων, στην εκτέλεση των αποφάσεων αυτών, θα ήταν δόκιμο η υπαγωγή των σχετικών περιπτώσεων, στο νέο καθεστώς, να γίνεται οικειοθελώς.
Αθήνα, Μάιος 2020
εώργιος Κων. Σάμπαλος, Δικηγόρος ΑΠ / ΣτΕ, ΕΚΠΑ, LLM (Edin), Med/Arb (CEDR) Tζαβέλα 1 Aθήνα 10681 τηλ.210 330 0806 fax.210 330 2222, g.sabalos@sabalos.gr
